Kommune

Soziale Innovation durch die Zusammenarbeit von Ämtern und Behörden

Viele Kommunen wollen weg vom Krisenmanagement hin zu einer systematischen Aufnahme und Integration von jungen Geflüchteten. Diese Neuausrichtung kann auch eine große Chance sein, um die Kooperation der Ämter insgesamt zu verbessern. Gerade im Bereich Bildung wird die zentrale Rolle der Kommunen bei der Integration junger Flüchtlinge besonders deutlich. Das alles schildert Lutz Liffers, Leiter des Programms „Transferagenturen für Großstädte”, im Interview mit „Willkommen bei Freunden”.

Willkommen bei Freunden (WbF): Können Sie kurz erläutern, welche Ämter und Behörden bei der Aufnahme und Betreuung von jungen Flüchtlingen in der Regel beteiligt sind? Und, um es konkreter zu machen, vielleicht am Beispiel der Aufnahme und Betreuung eines schulpflichtigen unbegleiteten minderjährigen Flüchtlings.

Lutz Liffers: Wenn junge Flüchtlinge in deutschen Kommunen ankommen, stehen sie unter dem besonderen Schutz des Staates, unter dem alle Kinder und Jugendliche stehen. Wenn sie sich in einer Familie befinden und dort einigermaßen gut aufgehoben sind, ist die Familie auch weiterhin zuständig. Wenn junge Flüchtlinge alleine ankommen, dann muss der Staat sie in seine Obhut nehmen. Zuständig sind dafür die Jugendämter. Sie sind verantwortlich, dass die jungen Flüchtlinge ihrem Alter angemessen untergebracht werden, dass in einem Clearingverfahren auf der Grundlage ihrer konkreten Situation geklärt wird, was der oder die Jugendliche braucht und wie die weiteren Schritte zu einer möglichst guten Integration sind. Die Inobhutnahme ist kein ausländer- oder asylrechtlicher Akt, sondern ein Schutz für die jungen Flüchtlinge.

Was einfach klingt, ist in der Praxis aber oft kompliziert, denn die Inobhutnahme findet in einem Spannungsfeld zwischen Kinder- und Jugendschutz einerseits und Aufenthalts- und Asylrecht andererseits statt. Unterschiedliche Zuständigkeiten, Interessen und Handlungslogiken kommen erschwerend hinzu. Der Bund regelt gesetzlich alle wesentlichen Fragen der Migration. Über Leistungen oder Möglichkeiten zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben entscheidet das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, während das Bundesministerium für Inneres für aufenthaltsrechtliche Fragen zuständig ist. Beide Ansätze stehen in einem gewissen Spannungsverhältnis, zwischen Integration und Kontrolle, was sich bis auf kommunaler Ebene – etwa zwischen der Arbeit der Schul- und Sozialämter und dem Ausländeramt – fortsetzen kann.

Wenn beispielsweise die Polizei einen jungen Flüchtling aufgreift, ihn zunächst der Ausländerbehörde übergibt und diese der Meinung ist, der Flüchtling sei volljährig – dann ist auch kein Jugendamt mehr zuständig. In Hamburg beispielsweise wurde deshalb entschieden, alle Flüchtlinge, die sich selbst als minderjährig bezeichnen, zunächst in die Obhut des Jugendamtes zu geben und nicht die Ausländerbehörden entscheiden zu lassen, ob diese Angaben glaubwürdig sind.

Da viele Bundesaufgaben an Länder und Kommunen delegiert sind, wie die Verteilung der Flüchtlinge innerhalb der Länder oder der Vollzug der Abschiebung, entstehen zudem große Spielräume und deshalb große Unterschiede in der Praxis. Bundesweite Standards für die Zusammenarbeit von Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden beim Umgang mit minderjährigen unbegleiteten Flüchtlingen gibt es nicht. Für das geflüchtete Kind oder den geflüchteten Jugendlichen selbst bleiben die komplizierten Zuständigkeiten kaum nachvollziehbar. Ihnen erscheint das staatliche oder kommunale Handeln oft widersprüchlich, frustrierend, manchmal auch beängstigend. Die Inobhutnahme ist aber trotz aller Widersprüche und Unzulänglichkeiten ein unverzichtbarer Schutz für geflüchtete Minderjährige: Ein Amtsvormund muss nun über den Schutz des Jugendlichen wachen und das Jugendamt eine adäquate Betreuung gewährleisten.

WbF: Wie kann eine Kommune nach der Inobhutnahme durch die Jugendämter eine gute Integration der Flüchtlinge ermöglichen?

Liffers: Die möglichst rasche Eingliederung in regulären Schulunterricht ist ein zentraler Hebel, um junge Flüchtlinge mitten in die Gesellschaft hineinzuholen. Die fehlenden deutschen Sprachkenntnisse sind dabei allerdings eine große Hürde, die viele Länder und Kommunen mit zusätzlichem Sprachunterricht in Seiteneinsteigerklassen überwinden wollen. Wenn junge Flüchtlinge gleichzeitig Zugänge zu Sportvereinen, Kultureinrichtungen, Jugendzentren, Bürgerhäusern, Kirchen- und Moscheegemeinden bekommen, dann sind diese Quereinstiege sprachlich und sozial leichter. Ehrenamtliche Paten können zudem junge Flüchtlinge im Alltag begleiten, mit ihnen sprechen oder wenn nötig fachliche Hilfe organisieren.

Kommunen sind dann erfolgreich, wenn sie diese verschiedenen losen Fäden bündeln und koordinieren. Wenn sie ehrenamtliche Initiativen, Angebote der verschiedenen zivilgesellschaftlichen Träger und die verschiedenen Ämter zueinander bringen und anschlussfähig machen. Die Kommune als vielfältige Bildungslandschaft bietet unzählige Möglichkeiten, junge Flüchtlinge zu unterstützen und zu integrieren. Es kommt drauf an, diese zu systematisieren, sichtbar zu machen und die verschiedenen Träger zu koordinieren. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung wird im kommenden Jahr eigens für Kommunen ein Förderprogramm auflegen, mit dem Kommunen einen Bildungskoordinator für Flüchtlinge implementieren können.

WbF: Wo kooperieren Ämter und Behörden bezüglich der Aufnahme und Betreuung junger Flüchtlinge bereits erfolgreich miteinander? Und auf welche Weise funktioniert diese Zusammenarbeit?

Liffers: Alle sind überlastet und würden gerne Arbeitspakete an andere übergeben. Andererseits achten alle Ämter aber auch genau darauf, dass Zuständigkeiten eingehalten werden. Das hat zunächst auch Sinn: Ämter gibt es ja, weil sie eine besondere fachliche Kompetenz haben. Das Amt für Stadtentwicklung verfügt nicht unbedingt über pädagogische Konzepte zur Integration von Sprachanfängern in Schule und das Schulamt weiß nicht allzu viel darüber, wie man Notunterkünfte für ankommende Flüchtlinge baut. Zusammenarbeit der Ämter bedeutet also nicht, dass irgendwie alle alles machen. Es geht vielmehr darum, dass die Personen in den Ämtern ihre Köpfe zusammenstecken, die auch Entscheidungen treffen können oder entsprechende Mandate haben. Nur dann kommt es zu neuen gemeinsamen Lösungen. Oft ist die wichtigste Aufgabe, das Schnittstellenmanagement zwischen den Ämtern zu verbessern.

Das ist leicht gesagt und in der Praxis sehr schwer, da moderne Verwaltungen heute extrem komplexe Abläufe zu bewältigen haben, die wenig Spielraum für Kooperation lassen. Dennoch gibt es gelungene Beispiele und viele gute Ideen. Die Stadt Münster beispielsweise hat die gesamte Eingliederung von schulpflichtigen Flüchtlingen in die städtischen Schulen neu organisiert. Nun kommen Flüchtlinge nicht mehr per Zufall auf irgendeine Schule, sondern werden gemäß ihrer Begabungen und Vorerfahrungen auf passende Schultypen vermittelt und gleichzeitig die Schulen massiv bei der Umsetzung der Eingliederung der Flüchtlinge unterstützt. Es findet also einerseits eine systematischere Abstimmung vor allem zwischen Schul- und Jugendamt statt und andererseits wird die Integration der jungen Flüchtlinge auch als Anlass gesehen, die innere Schulentwicklung weiter voranzutreiben.

Oder ein Beispiel aus meiner Heimatstadt Bremen: Hier haben Bildungs-, Sozial- und Stadtentwicklungsbehörden gemeinsam ein Quartiersbildungszentrum gebaut. In enger Abstimmung und Verzahnung ihrer Angebote bieten Kitas, Schulen und Stadtteileinrichtungen zahlreiche Möglichkeiten zur sprachlichen und sozialen Integration von jungen Flüchtlingen. Dabei steht eine ambitionierte kulturelle Bildungsarbeit im Zentrum. Sie hilft Sprachbarrieren zu überwinden und durch ihre wertschätzende Haltung baut sie das notwendige Vertrauen zu Kindern und Jugendlichen und deren Familien auf.
Viele Kommunen setzen auch auf „Runde Tische“, bei denen alle Beteiligten zusammenkommen. Hier ist eine genaue Planung besonders wichtig: Was soll erreicht werden? Sitzen die richtigen Leute am Tisch, um das Ziel zu erreichen?

WbF: Was ist der Vorteil einer engen Kooperation zwischen einzelnen Ämtern?

Liffers: Wo Ämter gut kooperieren, entsteht häufig auch soziale Innovation. Das heißt: Es entstehen Lösungswege und Verbesserungen, die einem einzelnen Amt gar nicht einfallen können, weil sie über die eigene Zuständigkeit und Fachlichkeit hinausweisen. Unterm Strich bedeutet das für eine Kommune, dass sie nicht nur die großen Herausforderungen bei der Integration der Flüchtlinge bei gleichbleibenden Ressourcen besser meistern kann, sondern auch, dass Verwaltung sich insgesamt verändert und auch andere Aufgaben besser bewältigen kann.

Für die Kommunen liegt das Interesse an einer besseren Integration der Flüchtlinge auf der Hand: Wenn bürgerschaftliches Engagement wächst, wenn Flüchtlinge dazu gehören, wenn Vereine, Schulen, Ämter besser zusammenarbeiten – dann stärkt das die demokratische Verfasstheit der Kommune. Und damit die Lebensqualität für alle.

WbF: Welche Entwicklungspotenziale sehen Sie in der Organisation der Aufnahme und Betreuung junger Flüchtlinge in den Kommunen?

Liffers: Viele Kommunen wollen weg vom Krisenmanagement hin zu einer Systematisierung bei der Aufnahme und Integration von jungen Flüchtlingen. Viele Bürgermeister oder Dezernenten sehen die anstehenden Aufgaben sogar als Chance, insgesamt die Kooperation der Ämter zu verbessern und ihre Kommune als weltoffen und bildungsorientiert zu profilieren. Vor allem die große Rolle der Kommunen im Bereich der Bildung wird bei der Integration junger Flüchtlinge besonders deutlich. So könnte die aktuelle Situation dazu führen, dass kommunale Bildungslandschaften aufgewertet und systematisch weiter entwickelt werden. Kommunen können sich dabei auch die Unterstützung der verschiedenen vom Bundesministerium für Bildung und Forschung geförderten Transferagenturen holen, die Städte und Landkreise bei der Systematisierung des kommunalen Bildungswesens beraten und begleiten.

Schließlich – und das ist vorhin schon angeklungen – ist die Integration der Flüchtlinge auch ein großen demokratisches Projekt. Während einerseits die Bundesregierung die größte Verschärfung des Asylrechts der vergangenen zwanzig Jahre auf den Weg gebracht hat, wächst in den Städten weiterhin das Engagement der Bevölkerung. Das ist doch ein bemerkenswertes demokratisches Potential in den Städten.

WbF: Welchen Mehrwert kann das Programm „Willkommen bei Freunden“ bezüglich der Zusammenarbeit von Ämtern und Behörden den unterschiedlichen Kommunen bieten?

Liffers: Vor dem Hintergrund der Umverteilung von Flüchtlingen werden viele Landkreise und Kommunen erstmals mit den vielfältigen Aufgaben der Unterbringung und Integration von Flüchtlingen zu tun haben. Das löst bei manchen Bürgern, aber auch manchen Mitarbeitern in der Verwaltung Ängste und Abwehr aus. Das Programm kann bei der Beratung und Qualifizierung von Kommunen helfen, die sich erst seit kurzem mit den Fragen der Integration von jungen Flüchtlingen auseinandersetzen müssen.

Die regionalen Servicebüros bieten dazu passgenaue Fortbildungen für Mitarbeiter in den Kommunen an und sie begleiten auf Wunsch auch längerfristige Organisationsprozesse, mit denen die Kommunen die Integration junger Flüchtlinge systematisch verbessern wollen. Darüber hinaus gibt es in vielen Städten und Regionen eine jahrzehntelange Erfahrung und viele gute Beispiele, wie die Integration funktioniert. Hier kann Willkommen bei Freunden für Wissens- und Erfahrungstransfer sorgen, Verwaltungsfachleute und Mitarbeiter von NGOs zu Vorträgen und kollegialer Beratung in die Kommune holen.

Autoren: Dr. Lutz Liffers

Dr. Lutz Liffers
Mitarbeiter der Senatorin für Bildung und Wissenschaft Bremen. Arbeitet an der Umsetzung eines lokalen Bildungsmanagements im Stadtteil Gröpelingen im Rahmen des Programms „Lernen vor Ort“.

Transferagenturen für Großstädte

Die "Transferagenturen für Großstädte" der Deutschen Kinder- und Jugendstiftung sind Teil der "Transferinitiative Kommunales Bildungsmanagement". Dieses Vorhaben wird aus Mitteln des Bundesministeriums für Bildung und Forschung gefördert. Partner sind die Alfred Toepfer Stiftung F.V.S., die Bürgerstiftung Bremen, die Berliner Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft, die Behörde für Schule und Berufsbildung Hamburg und die Bremer Senatorin für Bildung und Wissenschaft.

Mehr über das Programm „Transferagenturen für Großstädte erfahren Sie hier

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